国家林草局草原管理司

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。这是党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对新时代加强生态文明建设作出的重大部署。

草原是我国陆地上面积最大的绿色生态屏障，是建设生态文明和美丽中国的重要基础。我们要深入学习贯彻四中全会精神，按照坚持和完善生态文明制度体系的新要求，加快建立完善草原保护修复制度，努力构筑国家生态安全屏障。

一、充分认识完善草原保护修复制度的重要意义

（一）完善草原保护修复制度是坚持和完善生态文明制度体系的内在要求。《决定》提出，要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。要统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护。这对建立完善草原保护修复制度提出了新要求。党的十八大以来，草原保护修复工作得到明显加强，草原保护修复制度建设取得积极进展，但与建设生态文明和美丽中国的要求还有较大的差距，还存在许多短板。我们要加快建立完善草原保护修复制度，巩固草原保护修复成果，提升草原生态产品供给能力。

（二）完善草原保护修复制度是构筑国家生态安全屏障的重要保障。我国草原主要分布在北方干旱半干旱区和青藏高原，既是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地和重要水源涵养区，又是抵御风沙侵袭的第一道生态安全屏障，对维护国家生态安全具有不可替代的作用。习近平总书记多次强调，要统筹山水林田湖草系统治理，加大草原保护力度，构筑我国北方重要生态安全屏障。总体来看，我国草原生态系统仍较脆弱，大部分草原存在不同程度的退化，与筑牢重要生态安全屏障的要求还有差距。我们要建立完善草原保护修复制度，坚持用严格的制度保护草原，筑牢和守护好祖国的生态安全屏障。

（三）完善草原保护修复制度是实现绿色发展的必由之路。草原不仅是重要的自然资源和生态系统，也是草原牧区经济发展的物质基础和广大牧民群众最基本的生产资料，还是传承草原文化的重要载体。草原地区不仅是我国重要的生态屏障区，也是边疆地区、少数民族地区和贫困人口的集中分布区，“四区叠加”，是实现全面建成小康社会和脱贫攻坚目标的重点和难点地区。习近平总书记强调，草原地区要努力探索出一条符合战略定位、体现本地优势和特色，以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。我们要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，建立完善草原保护修复制度，合理开发利用草原资源，积极推进草原地区绿色发展。

二、准确把握新时代草原保护修复制度的科学内涵

党的十八大以来，我国草原保护修复工作得到明显加强，取得重要进展和显著成效。同时，草原保护修复工作底子薄、基础差，草原生态系统依然十分脆弱，草原生态保护与经济发展的矛盾依然突出。特别是草原保护修复制度不健全、不完善、不落实的问题还比较突出。做好新时代草原保护修复工作，必须准确把握草原保护修复制度的丰富内涵。

在发展理念上，坚持生态优先、系统治理。要把生态保护摆在草原工作的首位，牢固树立山水林田湖草生命共同体的理念，按照全面保护、系统治理的要求，采取综合措施全面提高草原保护修复工作的科学性、系统性、长效性，持续改善草原生态环境，提升草原生态功能。

在发展目标上，坚持统筹兼顾、实现共赢。要树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，正确处理生态保护和经济发展的关系，统筹兼顾草原生态保护和开发利用。在全面加强草原生态保护的同时，科学合理开发利用草原资源的多种功能，造福草原各族人民，实现美丽与发展共赢。

在保护措施上，坚持自然恢复为主、人工修复为辅。要牢固树立尊重自然、顺应自然的理念，全面加强草原保护，促进草原休养生息，充分发挥草原生态系统自我修复能力。同时，在有条件的地方辅助以免耕补播、生境改良、治虫灭鼠、植被重建等人工修复措施，加快恢复草原植被，提升草原生态功能和生产能力。

在体制机制上，坚持多方联动、形成合力。要在坚持党对草原保护修复工作的领导和发挥各级人民政府草原保护修复主导作用的同时，通过创新体制机制，注重发挥牧民群众保护建设和合理利用草原的主体作用，积极引导全社会参与草原保护修复，建立“政府主导、牧民主体、全民参与”的草原保护修复新机制。

三、着力抓好草原保护修复制度建设的重点任务

草原保护修复是一项复杂的系统工程。要强化顶层设计，从源头预防、过程管理、损害赔偿、责任追究各个环节，坚持问题导向，全面建立完善草原保护修复制度。

一是建立完善草原资源产权制度，着力解决草原资源底数不清和产权主体不明晰、权益不落实等问题。结合第三次国土资源调查，加快推进草原资源调查和确权登记颁证，准确掌握草原资源底数，健全草原资源产权体系，明确各类产权主体及其权利义务。建立落实国有草原资源有偿使用制度。进一步落实和完善草原承包经营制度，规范草原经营权流转。

二是严格落实草原资源保护制度，着力解决非法开垦、非法占用等擅自改变草原用途的问题。加强草原资源用途管制，严禁擅自改变草原用途和性质。建立完善基本草原保护制度，明确基本草原划定范围，实施更加严格的保护和管理，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。严守生态保护红线，严禁在生态保护红线内的草原上从事不符合主体功能定位的各类开发活动。加大草原执法监督力度，依法查处非法开垦、占用草原和乱采滥挖草原野生植物等行为。

三是完善落实草原生态修复制度，着力治理退化草原，提升草原生态服务功能。坚持规划引领，科学编制草原保护修复规划，明确草原功能分区，针对不同区域、不同退化程度的草原，制定有针对性的保护修复和治理措施。坚持自然恢复与人工修复相结合，采取围封禁牧、补播改良、鼠虫病害和毒害草治理、人工种草等措施，促进草原休养生息，加快恢复退化草原植被，提升草原生态功能和生产能力。

四是创新完善草原合理利用制度，着力解决草原过度利用问题，提升草原科学利用水平。严格落实草畜平衡制度，创新监管手段，加大监管力度，下大力气解决草原超载过牧问题。积极推进划区轮牧和返青期休牧，合理均衡利用草原资源。对打草场和野生采种场，实行轮割轮采，促进牧草繁殖更新。科学利用草原丰富的旅游资源，推进草原旅游等生态产业发展，促进牧民增收。

五是严格落实草原保护责任制度，着力建立草原保护权责一体和对草原资源不敢破坏、破坏不起的新机制。建立完善草原保护修复目标评价考核制度，将草原保护修复相关约束性指标纳入领导干部自然资源资产离任审计。严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度，对不作为、乱作为造成草原严重破坏的领导干部，实行终身追究制。完善草原生态环境损害赔偿制度，对违法破坏草原的单位和个人，不仅要依法追究其法律责任，还要追究其草原生态损害的赔偿责任，提高违法成本。

六是不断强化草原基础工作，为建立、完善、落实草原保护修复制度提供有力支撑。加快推进《草原法》修订，将一些行之有效的制度上升为法律条文，为加强草原保护修复提供有力的法律依据。加强草原监测网络建设，采取天空地一体化监测手段，及时掌握草原植被和生态状况，分析变化规律，为科学制定草原保护修复政策和措施提供依据。加强草原生态保护基础理论和实用技术研究，强化草原科技创新人才和科研平台建设，提升草原保护修复科技支撑能力。